1. Introdução
O Circuito Literário de Pernambuco, CLIPE, promovido pelo Governo do Estado, por intermédio da Secretaria de Educação, em parceria com a Associação do Nordeste das Distribuidoras e Editoras de Livros, Andelivros, tornou-se objeto de questionamentos políticos, administrativos, do setor cultural e jurídicos relacionados ao volume de recursos públicos empregados, à contratação direta da entidade organizadora e ao modelo de utilização do Bônus Livro.
Análise
A análise do CLIPE não pode ficar limitada aos recursos destinados à montagem, à infraestrutura e à realização das feiras. É indispensável considerar também os valores expressivos do Bônus Livro, benefício instituído por legislação estadual e destinado à aquisição de livros pelos profissionais da educação.
Nas edições de 2025 e 2026, o conjunto de recursos relacionados ao programa alcançou uma dimensão financeira significativa, com dezenas de milhões de reais disponibilizados para a compra de livros.
A questão central é verificar se o modelo adotado pelo Governo de Pernambuco assegura a democratização do acesso à leitura e a livre concorrência entre editoras, distribuidoras e livrarias ou se, ao contrário, produz uma concentração econômica em favor de determinados agentes privados.
Trata-se de uma discussão que envolve não apenas a política cultural e educacional do Estado, mas também os princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, economicidade e livre concorrência.
2. Os investimentos públicos nas edições de 2025 e 2026
O CLIPE contou, em 2025, com um investimento total direto divulgado de aproximadamente R$ 4,7 milhões para sua organização e realização, dos quais cerca de R$ 3,1 milhões foram aportados pelo Governo do Estado, com contrapartida privada informada pela entidade organizadora.
Entretanto, o Bônus Livro constitui uma rubrica financeira distinta e muito mais expressiva.
Em 2025, o benefício individual foi fixado em R$ 1.045,60 para professores e R$ 522,80 para analistas e assistentes da educação, abrangendo aproximadamente 40 mil profissionais.
A partir desses dados, estima-se que os recursos potencialmente disponibilizados naquele ano tenham ficado entre R$ 35 milhões e R$ 42 milhões, a depender da composição dos beneficiários. Trata-se de estimativa, e não de comprovação de despesas efetivamente realizadas.
Em 2026, conforme o Decreto Estadual nº 60.324, de 30 de janeiro de 2026, os valores passaram a R$ 1.090,14 para professores e R$ 545,07 para os demais servidores contemplados.
Segundo informações divulgadas sobre a edição de 2026, mais de 42 mil profissionais foram beneficiados, com investimento superior a R$ 41,2 milhões no programa.
Quadro comparativo dos investimentos:
Rubrica 2025 2026
Organização do CLIPE — aporte estadual R$ 3,1 milhões A confirmar
Investimento total informado na organização R$ 4,7 milhões A confirmar
Bônus Livro R$ 35 milhões a R$ 42 milhões (estimativa) Mais de R$ 41,2 milhões (divulgado)
Bônus individual dos professores R$ 1.045,60 R$ 1.090,14
Bônus dos demais servidores R$ 522,80 R$ 545,07
Profissionais abrangidos Aproximadamente 40 mil Mais de 42 mil
Considerando a estimativa de 2025 e o investimento divulgado para 2026, o Bônus Livro representaria, nas duas edições, um volume aproximado de R$ 76 milhões a R$ 83 milhões em recursos disponibilizados.
Esse montante não deve ser confundido com a receita efetivamente obtida pelos expositores, pois é necessário conhecer os valores realmente utilizados pelos beneficiários, os saldos não empregados e as transações liquidadas.
Além disso, o valor definitivo do aporte estadual para a organização do CLIPE em 2026 depende da identificação do respectivo instrumento de parceria e da execução financeira correspondente.
Foi identificada, ainda, autorização para captação de aproximadamente R$ 4,65 milhões por meio da Lei Rouanet para projeto relacionado ao CLIPE 2026. Essa autorização não comprova que o valor tenha sido captado ou gasto e, portanto, não pode ser somada automaticamente aos investimentos estaduais.
De qualquer maneira, a dimensão financeira do Bônus Livro demonstra que a discussão ultrapassa os custos operacionais de um evento literário e alcança uma política pública com efeitos relevantes sobre o mercado editorial pernambucano.
3. A legislação estadual e o possível direcionamento do mercado editorial
A Lei Estadual nº 18.410, de 22 de dezembro de 2023, instituiu o Bônus Livro, vinculando sua utilização a feiras literárias organizadas ou apoiadas pela Secretaria de Educação, observadas as condições legais e regulamentares.
Posteriormente, normas regulamentares estabeleceram critérios para a utilização do benefício, incluindo sua vinculação a feiras e eventos habilitados.
Esse modelo merece análise jurídica e econômica aprofundada.
Embora o propósito declarado seja incentivar a leitura, fortalecer o mercado editorial e permitir que profissionais da educação adquiram livros, a restrição do uso dos recursos a determinados eventos pode provocar concentração da demanda em um grupo limitado de fornecedores.
Em outras palavras, recursos públicos de dezenas de milhões de reais, em vez de circularem amplamente pelo conjunto das livrarias, editoras, distribuidoras e iniciativas literárias de Pernambuco, podem acabar direcionados predominantemente aos agentes econômicos habilitados para participar das feiras selecionadas.
A situação torna-se especialmente relevante quando a organização do evento é atribuída diretamente a uma entidade privada que mantém relações institucionais com integrantes do próprio setor editorial.
Surge, assim, uma questão fundamental:
É juridicamente adequado que uma política pública de aquisição de livros, financiada pelo Estado, concentre parcela tão significativa da demanda em eventos e fornecedores selecionados mediante regras administrativas específicas, sem mecanismos suficientemente amplos de concorrência e participação?
A resposta exige o exame dos critérios de credenciamento, das possibilidades de participação de outros agentes econômicos e da efetiva liberdade de escolha dos beneficiários.
É necessário esclarecer que a existência de credenciamento limitado ou concentração econômica não comprova, por si só, a formação de cartel.
O cartel, na legislação concorrencial brasileira, exige demonstração de práticas coordenadas entre concorrentes destinadas a restringir a competição.
Entretanto, ainda que não exista prova de cartel, pode haver uma reserva de mercado de fato, decorrente de regras que dificultem o acesso de outras empresas aos consumidores financiados com recursos públicos.
Essa distinção é importante para uma crítica juridicamente consistente.
4. Os questionamentos da oposição e as intervenções do TCE-PE
As controvérsias em torno do CLIPE não são recentes.
Em 2024, parlamentares da oposição na Assembleia Legislativa de Pernambuco questionaram a contratação direta da Andelivros, a aplicação dos recursos públicos e o modelo de utilização do Bônus Livro.
A Comissão de Educação e Cultura da Assembleia aprovou requerimento solicitando providências de fiscalização pelo Tribunal de Contas do Estado.
Entre as questões suscitadas estavam a ausência de procedimento competitivo convencional, a titularidade privada do projeto, os critérios de escolha dos expositores e o direcionamento da utilização do benefício.
Em junho de 2024, o TCE-PE adotou medida cautelar determinando a suspensão de pagamentos à entidade organizadora, diante dos questionamentos relacionados à contratação.
Posteriormente, em 2025, o Tribunal voltou a examinar o assunto.
No âmbito do Processo TCE-PE nº 25100757-1, foram determinados encaminhamentos para aprofundamento da fiscalização relacionada à Auditoria Especial nº 24100699-5.
Entre os aspectos submetidos à investigação estavam:
• A remuneração recebida pela entidade organizadora, inclusive eventual participação em vendas ou outras receitas relacionadas às feiras.
• A eventual exclusividade de editoras e distribuidoras participantes e os critérios de seleção dos expositores.
• As possibilidades e limitações de escolha dos livros pelos professores beneficiários.
• A compatibilidade dos preços praticados com aqueles encontrados no mercado.
• A fundamentação jurídica e administrativa da contratação direta.
O Tribunal também apontou a necessidade de examinar possíveis consequências legais caso fossem constatadas irregularidades na contratação ou na aplicação dos recursos públicos.
Esses fatos demonstram que os questionamentos não se restringiram à divergência política entre governo e oposição, tendo sido formalmente submetidos ao controle externo.
Entretanto, medidas cautelares, alertas e determinações de auditoria não equivalem a julgamento definitivo de irregularidade ou responsabilização dos envolvidos.
5. O risco de concentração econômica no mercado editorial
O aspecto mais sensível do modelo está na combinação de três elementos: financiamento público, concentração da utilização do benefício em feiras habilitadas e seleção dos fornecedores participantes.
O Estado cria um benefício que assegura elevado poder de compra aos profissionais da educação. Ao mesmo tempo, estabelece as condições e os locais em que esse poder de compra poderá ser exercido.
Se a participação nesses eventos for restrita ou inadequadamente justificada, determinados agentes privados poderão obter vantagem econômica em relação a livrarias, editoras e distribuidores que não tenham acesso ao mesmo circuito comercial.
Há ainda uma diferença importante entre financiar o consumo de livros e financiar uma estrutura específica de comercialização.
No primeiro caso, o poder público incentiva a demanda, permitindo que o consumidor escolha os estabelecimentos habilitados em um mercado competitivo.
No segundo, o incentivo pode se converter também em instrumento de direcionamento de consumidores a determinados eventos e fornecedores.
A política pública precisa demonstrar que as limitações impostas são necessárias, proporcionais e compatíveis com os objetivos educacionais pretendidos.
Também deve ser investigado se existem taxas de participação, comissões sobre vendas ou outras formas de remuneração da entidade organizadora que possam representar vantagens econômicas adicionais decorrentes do uso do Bônus Livro.
Não há, nos elementos examinados, comprovação suficiente dessas práticas. A necessidade de apuração, contudo, foi expressamente reconhecida no âmbito da fiscalização do TCE-PE.
É igualmente importante registrar que, em 2025, houve autorização posterior para utilização de saldos do Bônus Livro na Bienal Internacional do Livro de Pernambuco. Esse fato demonstra que o programa não permaneceu absolutamente restrito ao CLIPE durante todo o período.
A ampliação das possibilidades de utilização deve ser considerada na avaliação, sem afastar a análise dos critérios aplicados inicialmente.
6. O debate constitucional: livre concorrência, isonomia e economicidade
A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 37, os princípios que orientam a Administração Pública.
O artigo 170, inciso IV, reconhece a livre concorrência como fundamento da ordem econômica.
Essas disposições devem ser examinadas conjuntamente com a Lei nº 13.019/2014, que disciplina as parcerias com organizações da sociedade civil, e com a Lei nº 12.529/2011, referente à defesa da concorrência.
A realização de parcerias com entidades privadas não é, por si só, irregular.
Da mesma forma, a legislação admite situações excepcionais de dispensa ou inexigibilidade de chamamento público, desde que preenchidos os respectivos requisitos legais.
O que precisa ser demonstrado é a efetiva justificativa da escolha da entidade, a adequação dos valores envolvidos, a transparência da execução e a inexistência de restrições desproporcionais à competição.
Uma política pública de incentivo à leitura deve procurar assegurar a pluralidade editorial, o acesso democrático de autores e editoras, a diversidade de fornecedores e a adequada utilização dos recursos públicos.
Nesse contexto, cabe discutir se o modelo do Bônus Livro poderia admitir maior participação das livrarias independentes, das editoras pernambucanas, das pequenas e médias empresas do setor, dos autores locais e de outras feiras literárias que atendam aos requisitos legais.
A ampliação de oportunidades poderia favorecer a desconcentração econômica, desde que acompanhada de mecanismos de controle, transparência e fiscalização.
7. A posição do Governo de Pernambuco
A análise crítica também deve considerar as justificativas apresentadas pela Administração Estadual.
A Secretaria de Educação sustenta a legalidade das parcerias, o caráter educacional do benefício e a importância do CLIPE para estimular a leitura e dinamizar o mercado editorial.
Em seus balanços institucionais, o Governo divulgou público superior a 100 mil visitantes na edição de 2025 e superior a 150 mil em 2026.
Esses indicadores são relevantes para avaliar o alcance do evento.
Entretanto, o número de visitantes, isoladamente, não comprova a economicidade dos contratos nem demonstra que a distribuição dos recursos entre os fornecedores tenha observado condições efetivas de concorrência.
Os resultados educacionais e culturais devem ser avaliados em conjunto com os custos, os procedimentos administrativos e os efeitos econômicos da política pública.
8. A necessidade de transparência sobre os recursos efetivamente utilizados
Uma avaliação definitiva exige a divulgação de informações financeiras que permitam compreender o destino dos recursos públicos.
É fundamental que a Secretaria de Educação apresente a discriminação dos valores destinados à organização do CLIPE em 2025 e 2026, os montantes efetivamente pagos e as contrapartidas privadas realizadas.
Quanto ao Bônus Livro, devem ser disponibilizados os valores totais concedidos, os valores efetivamente utilizados, o número de beneficiários, os saldos remanescentes e a distribuição das vendas entre os estabelecimentos participantes.
Também é necessário conhecer a relação completa de editoras, livrarias e distribuidoras habilitadas, os critérios utilizados para sua seleção, os eventuais custos de participação e a existência de comissões ou outras receitas relacionadas às operações.
A disponibilização dessas informações, em formato que permita análise pública e respeite os dados pessoais dos beneficiários, possibilitaria avaliar o grau de concentração dos recursos entre os agentes econômicos.
Outro ponto relevante é a atualização da situação processual das auditorias do TCE-PE, identificando as conclusões técnicas, as manifestações da Administração e eventuais deliberações definitivas.
A apresentação desses documentos é fundamental para distinguir irregularidades comprovadas de questionamentos ainda pendentes de esclarecimento.
9. Conclusão
O CLIPE representa uma iniciativa de incentivo à leitura que mobiliza recursos públicos expressivos e envolve um número significativo de profissionais da educação.
Entretanto, a análise de seu financiamento revela que o verdadeiro alcance econômico do programa vai muito além dos valores destinados à estrutura e à realização das feiras.
Nas edições de 2025 e 2026, o Bônus Livro corresponde a um volume estimado entre R$ 76 milhões e R$ 83 milhões em recursos disponibilizados, além dos valores destinados à organização dos eventos. Esse intervalo ainda precisa ser confrontado com a execução financeira efetiva de cada exercício.
A concentração da utilização do benefício em determinados eventos, os critérios de seleção dos fornecedores e a contratação direta da entidade organizadora constituem questões relevantes de direito administrativo, controle das contas públicas e defesa da concorrência.
Os questionamentos apresentados pela oposição e as medidas de fiscalização adotadas pelo Tribunal de Contas de Pernambuco demonstram a necessidade de esclarecimento institucional dessas matérias.
A eventual existência de reserva de mercado, favorecimento econômico ou infração concorrencial depende de apuração documental e técnica. Não é possível afirmar, com os elementos disponíveis, a existência de cartel ou de ilícito definitivamente reconhecido.
A questão essencial é saber se dezenas de milhões de reais em recursos públicos destinados à aquisição de livros estão sendo aplicados mediante um modelo que assegura ampla concorrência, pluralidade editorial, liberdade de escolha e igualdade de oportunidades, ou se as regras existentes produzem concentração econômica injustificada.
A política de incentivo à leitura deve servir ao conjunto da sociedade, aos profissionais da educação e ao desenvolvimento sustentável do mercado editorial, com transparência, controle dos gastos e respeito aos princípios constitucionais.
O aprofundamento da fiscalização pelo TCE-PE, a divulgação integral da execução financeira e a análise das condições concorrenciais do Bônus Livro são providências necessárias para responder a essas questões.
Fontes de referência:
Lei Estadual nº 18.410/2023; Decreto Estadual nº 58.642/2025; Decreto Estadual nº 60.324/2026; Processo TCE-PE nº 25100757-1; Auditoria Especial TCE-PE nº 24100699-5; informações e balanços divulgados pela Secretaria de Educação de Pernambuco; registros de questionamentos na Assembleia Legislativa de Pernambuco; Constituição Federal, artigos 37 e 170; Leis federais nº 13.019/2014 e nº 12.529/2011.
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