Ampliação ou retrocesso?

Um amigo me perguntou: como ficará o PROUNI com a Reforma Tributária? A questão foi colocado porque no dia 6 de junho se encerrou o prazo para a inscrição no ENEM 2025. O ENEM é a porta de entrada para a universidade pública brasileira e para acesso para as bolsas nas instituições particulares através do PROUNI.

O Prouni foi criado em 2004, por meio da Medida Provisória nº 213/2004, convertida na Lei nº 11.096/2005, durante o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. O programa foi concebido como uma política pública de acesso ao ensino superior para estudantes de baixa renda, ampliando a inclusão educacional por meio de bolsas de estudo em instituições privadas. São 3.4 milhões de estudantes formados desde a sua criação.

1. Benefícios do PROUNI

O Prouni é voltado para estudantes brasileiros sem diploma de curso superior que tenham cursado o ensino médio completo em escola pública ou em escola privada, na condição de bolsistas integrais. É necessário tambem que tenham participado da edição mais recente do ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), obtendo, no mínimo, 450 pontos de média e nota superior a zero na redação.

Somente terão acesso ao programa os candidatos cuja renda familiar per capita seja de até: 1,5 salário mínimo para bolsa integral (100%) e até 3 salários mínimos para bolsa parcial (50%).

O que muitos não sabem é que não existe um cronograma de desembolso da União. O Prouni não envolve transferência direta de recursos financeiros para as instituições de ensino; ele representa um investimento indireto, por meio de isenções fiscais (IRPJ e CSLL) concedidas às instituições privadas que aderem ao programa.

2. Investimento estatal

O valor do investimento estatal corresponde à renúncia fiscal em que o governo deixa de arrecadar em troca da oferta de bolsas. Estima-se que, anualmente, o montante médio de renúncia fiscal supere R$ 1 bilhão. Em 2023, a renúncia de receita foi de R$ 733,9 milhões. Em contrapartida, são geradas centenas de milhares de bolsas a cada edição do programa.

As instituições privadas aderem voluntariamente ao programa, oferecendo bolsas integrais e parciais. Os pretendentes podem ser desclassificados se não comprovarem os dados socioeconômicos diretamente na instituição de ensino.

3. Reforma Tributária e educação

É importante observar como o programa ficará a partir da Reforma Tributária. A Emenda Constitucional nº 132/2023 previu, no art. 9º, o redutor da alíquota do IBS/CBS sobre os serviços de educação. De acordo com o §1º do referido artigo, serão definidas as operações beneficiadas com redução de 60% (sessenta por cento) das alíquotas dos tributos, entre elas, as relativas aos serviços de educação em todos os níveis. Todavia, segundo o inciso III da mesma norma, haverá redução de 100% (cem por cento) da alíquota da contribuição de que trata o art. 195, V, da Constituição Federal para os serviços de educação superior prestados nos termos do Programa Universidade para Todos (Prouni), instituído pela Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005. A Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) decorre dessa autorização constitucional e substituirá o PIS/Confins a partir de 2027.

Na esteira do permissivo constitucional, foi editada a Lei Complementar nº 214/2025, que inclui o Prouni entre os regimes diferenciados. De acordo com o art. 308, fica reduzida a zero a alíquota da CBS incidente sobre o fornecimento de serviços de educação superior por instituição privada de ensino, com ou sem fins lucrativos, durante o período de adesão e vinculação ao Prouni.

A redução de alíquotas aplica-se à receita decorrente da realização de atividades de ensino superior, proveniente de cursos de graduação ou cursos sequencias de formação específica. A quantidade de bolsas e o acesso ao programa serão regulamentados e operacionalizados pelo MEC.

Cabe advertir que a instituição pode ser desvinculada do Prouni. Nesse caso, a CBS passará a ser exigida a partir do termo inicial estabelecido para a cobrança dos demais tributos federais contemplados pelo programa.

4. Efeitos dos redutores

É importante frisar que alíquota zero e desconto de 100% não são a mesma coisa. A primeira implica multiplicar o valor da alíquota por zero — portanto, o valor final é obviamente zero. Já o desconto de 100% representa uma operação de subtração sobre o valor cheio da alíquota. Em ambos os casos, o efeito prático é o mesmo: a ausência de pagamento. No entanto, a técnica jurídica utilizada é distinta. Em ambos os casos, os créditos para aproveitamento e operações acessórias são preservados.

Por outro lado, a imunidade representa ausência de incidência, e a isenção, o afastamento infraconstitucional da cobrança. Essas duas primeiras situações impõem a extinção dos créditos tributários ao longo da cadeia, conforme o art. 51 da LC nº 214/2025. Já nos casos de alíquota zero e desconto, os créditos são mantidos. De acordo com o artigo 52, no caso de operações sujeitas à alíquota zero, serão preservados os créditos relativos às operações anteriores.

5. Desafios da educação do futuro

O grande desafio que as instituições de ensino superior terão, é a mudança da tributação do ISS com alíquota entre 2 e 5%, segundo a lista de serviços da LC n.° 116/2003, para uma alíquota de IBS que será muito superior. Ainda sem definição de alíquota de referência para o novo tributo criado na linha do art. 156-A da Constituição Federal fica bem difícil para que as instituições se organizem e possam planejar seus investimentos.

A alíquota do IBS/CBS pode chegar a mais de 30%, aliás a Superintendência Extraordinária para a Reforma Tributária luta para o máximo de 28%. Vamos ser crédulos sobre essa esperança, mas mesmo se for essa a alíquota, com o desconto de 60%, ainda teríamos 11,2% como tributação padrão. Como em relação ao PROUNI não há o pagamento de CBS, porém ainda restaria o desconto de 60% sobre a alíquota do IBS, que será superior a 7,4%.

A Associação Brasileiras de Mantenedoras de Ensino Superior - ABMES e a Associação de Instituições de Ensino Superior - AIMES precisarão se planejar para os desafios do futuro próximo. Já em 2026, teremos a fase de teste com 0,1% para o IBS e de 0,9% para o CBS. Em 2027, o CBS entra em vigor, já o IBS continuará a sua fase de teste por mais 2 anos (2026, 2027 e 2028) e mais 4 anos de transição (2029, 2030, 2031 e 2032).

Além dos desafios culturais e econômicos, já podemos visualizar a reorganização e reconcentração do mercado educacional superior. Haverá mais pressão sobre o seguimento. E como ficará o PROUNI? Não temos resposta sobre valores até porque a União pode decidir anualmente o quanto renunciará de receitas para atender a demanda em declínio. Os jovens não mais atribuem ä formação superior o sucesso profissional.

Concluímos que ...

Observa-se que, com relação ao IBS, a alíquota será reduzida em 60%, enquanto o desconto de 100% será aplicado apenas à CBS. Vale lembrar que o benefício atual se refere ao PIS/COFINS e a conversão da bolsa é proporcional aos tributos federais incidentes.

Mas qual será, de fato, o valor da alíquota da CBS? A princípio, será a soma das alíquotas do PIS (1,65%) e da Cofins (7,6%), ou seja, 9,25%.


*Rosa Freitas é Doutora em Direito, advogada, sertaneja, poetisa e autora de artigos e livros jurídicos, dentre eles "A reforma tributária e seus impactos nos Municípios", "Gestão Municipal de Residuos Sólidos" e "A reforma tributária e suas implicações nas compras governamentais e serviços públicos", Editora Igeduc.


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