O debate sobre se o novo IVA brasileiro está incluído na base de cálculo do ICMS gerou uma verdadeira turbulência nas redes sociais e entre especialistas, divididos entre posições favoráveis e contrárias à sua inclusão. Além disso, a mesma questão traz insegurança para as prefeituras, pois os municípios tenderão a seguir os estados naquilo que lhes for mais favorável em relação a cobrança do ISS.

1. O entendimento mais recente foi publicado pelo Distrito Federal no Diário Oficial de 24 de novembro. Respondendo a um questionamento feito por uma companhia do setor de energia, o DF afirmou que os novos tributos entram na base do ICMS, já que não há, na legislação relacionada à reforma, determinação expressa de exclusão. A Sefaz-PE informou que, para a companhia questionamento, os novos impostos da reforma tributária (IBS e CBS) irão compor a base de cálculo do ICMS a partir de 2026, pois a legislação da reforma não prevê a exclusão desses tributos da base de incidência do ICMS.

Em São Paulo, entretanto, a Secretaria da Fazenda asseverou que os novos tributos da reforma tributária não devem integrar a base de cálculo do ICMS a partir de 2026.

Mas, afinal, quem está certo: Pernambuco e o DF ou São Paulo? Para responder, é necessário analisar a Lei Complementar nº 214/2025.

Diante dos efeitos negativos da mídia a SEFAZ de PE resolveu voltar atrás e seguir o mesmo entendimento de São Paulo. Mas direito não é política é algo entre o logos e a retórica como me ensinou o eminente mestre João Maurício Adeodato.

1. Base de cálculo do IBS/CBS na LC nº 214/2025

De acordo com o artigo 12, a base de cálculo do IBS e da CBS é o valor da operação, salvo disposição em contrário. O § 1º estabelece que o valor da operação compreende o valor integral cobrado pelo fornecedor a qualquer título, inclusive:
I – acréscimos decorrentes de ajuste do valor da operação;
II – juros, multas, acréscimos e encargos;
III – descontos concedidos sob condição;
IV – valor do transporte cobrado como parte do valor da operação;
V – tributos e preços públicos incidentes sobre a operação ou suportados pelo fornecedor, exceto os previstos no § 2º; e
VI – demais importâncias cobradas como parte do valor da operação.

O § 2º prevê que não integram a base de cálculo do IBS e da CBS

I – o montante do próprio IBS e da CBS;
II – o montante de IPI;
III – descontos incondicionais;
IV – reembolsos relativos a operações por conta e ordem de terceiros;
V – o montante incidente dos tributos previstos no art. 155, II, III, e no art. 195 da CF, bem como do PIS/Pasep, entre 01/01/2026 e 31/12/2032;
VI – contribuição do art. 149-A da CF.

O art. 155, inciso II, da CF trata justamente do ICMS, e não há obscuridade em afirmar que o ICMS não compõe a base de cálculo do IBS. Da mesma forma, a remissão ao art. 195 conduz ao entendimento de que os tributos previdenciários e patronais também não podem compor a base de cálculo do CBS.

A LC nº 214/2025 ainda estabelece que a base de cálculo corresponderá ao valor de mercado nas hipóteses de ausência de valor da operação, valor não representado em dinheiro ou operações entre partes relacionadas.

2. A questão se inverte: IBS/CBS entra na base de cálculo do ICMS e do ISS?

Sobre esse ponto, o legislador manteve-se em silêncio. Ao analisar a LC nº 214/2025 e a EC nº 132/2025, não há previsão de exclusão do IBS/CBS da base de cálculo do ISS e do ICMS — o que nos leva à atual divergência entre os entendimentos das Secretarias de Fazenda.

Por sua própria natureza e pela jurisprudência, o ISS é normalmente cobrado por fora, e o mesmo ocorre em boa parte do país com o ICMS cobrado por dentro. Não considero que essa posição seja correta do ponto de vista da justiça fiscal, mas não há, hoje, norma jurídica que proíba as fazendas de incluírem o IBS e a CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS. Nem o fez a LC n.° 214/2025.

3. Consequências

É possível, no futuro, haver decisões judiciais favoráveis e contrárias aos contribuintes nos estados e municípios que incluírem ou não o IBS/CBS na base do ICMS, assim como é possível que São Paulo sofra redução de receita por não incluí-los.

A crítica central é política e intelectual: o Brasil mantém uma elevada carga tributária e uma lógica de tributação sobre si mesma. No ISS, não há hipótese de redução por créditos — tributa-se o serviço tal como ele é. No ICMS, poucas operações admitem créditos reais como insumo, e no ISS isso praticamente não existe.

Não estou feliz com a conclusão. Apesar de nossa indignação jurídica, não podemos afirmar que o Fisco pernambucano e o Fisco distrital estejam errados. São Paulo agrada o empresariado ao excluir os novos tributos, mas ignora a sistemática consolidada do ICMS como tributo indireto e “por dentro”.

O silêncio da lei não pode ser interpretado automaticamente como dúvida, mas como ausência de regra que não foi incorporada ao sistema jurídico. O não dito também comunica, ainda que o Direito nem sempre saiba ouvir os seus silêncios. quem leu Eros Roberto Grau e o Noberto Bobbio sabe que silêncio fala e palavra cala.

Estados e municípios temem — com razão — a redução dos repasses provenientes do FPE e do FPM. Esse cenário se agrava com a Lei nº 15.270/2025 (fruto do PLP 1087), de grande apelo popular, que estabelece:

• isenção de IRPF para rendimentos até R$ 5.000,00 mensais;
• tributação de lucros e dividendos acima de R$ 50.000,00 mensais a partir de 2026;
• tributação mínima para pessoas físicas com rendimentos anuais acima de R$ 600.000,00, a partir de 2027.
O IP também deixa de ser cobrado em 2927 e substituído pelo IS. Os municípios não sofreram a baixa significativa do FPM em 2026, não por coincidência ano eleitoral. Mas em 2027 o cenário é periclitante para aqueles que depende de desses dois principais repasses.

4. Principais pontos da conclusão

1. Não há norma expressa proibindo estados e municípios de incluírem IBS/CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS.

2. A decisão de incluir ou excluir resultará em impactos diretos nas receitas estaduais e municipais.

3. A divergência entre DF e Pernambuco (inclusão) e São Paulo (exclusão) deriva da omissão legislativa.

4. A sistemática consolidada do ICMS como tributo indireto e "por dentro" tende a sustentar a interpretação pela inclusão.

5. A solução definitiva será jurisprudencial ou legislativa, não interpretativa.

6. Po enquanto,, o político se sobrepõe ao técnico e nunca é agradável o argumento lógico que não agrada nosso audição;

7. A crítica maior é política: o Brasil mantém a lógica de tributar tributos, elevando a carga e agravando o custo-Brasil.

5. Referências:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o sistema tributário nacional. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 21 dez. 2023.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 19 de dezembro de 2025. Regulamenta a Reforma Tributária referente ao IBS e à CBS. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 20 dez. 2025.

BRASIL. Lei nº 15.270, de 2025. Altera o Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas e dispõe sobre tributação de lucros e dividendos. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 2025.

GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. Diário Oficial do Distrito Federal. Edição de 24 nov. 2025.

SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Nota técnica sobre a incidência de IBS/CBS na base do ICMS. Recife, 2025.

SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO. Comunicado sobre a não inclusão de IBS/CBS na base do ICMS. São Paulo, 2025.


*Rosa Freitas é advogada, doutora em direito e escritora.

NR - Os textos assinados expressam a opinião dos seus autores. O Poder estimula o livre confronto de ideias e acolhe o contraditório. Todas as pessoas e instituições citadas têm assegurado espaço para suas manifestações.
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